解读《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

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四川省住房和城乡建设厅 四川省发展和改革委员会关于印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的通知

一、制定的背景

推行工程总承包，是工程建设组织实施方式改革的重要举措。国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（国办发〔2017〕19号）、《四川省人民政府办公厅关于推动四川建筑业高质量发展的实施意见》（川办发〔2019〕54号）都明确要求要积极推行工程总承包模式。2019年12月，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称“两部委《管理办法》”），以规范性文件的形式对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理提出了新要求。

二、制定的目的

为规范和完善我省与工程总承包模式相适应的各项管理制度，推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的实施和发展，提高工程建设质量和效益，省住房城乡建设厅会同省发展改革委制定了《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“《管理办法》”）规范性文件。自2020年7月1日起施行，有效期5年。

三、制定的主要依据

主要依据包括：《建筑法》《招标投标法》《建设项目工程总承包管理规范》、住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)《四川省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（川办发〔2018〕9号）《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）《四川省人民政府办公厅关于推动四川建筑业高质量发展的实施意见》（川办发〔2019〕54号）《政府投资条例》（国务院令第712号）《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）、“两部委《管理办法》”等系列法律法规规章和规范性文件。

四、《管理办法》主要内容

《管理办法》共五章45条，分为总则、工程总承包项目发包与承包、工程总承包项目组织实施、监督管理和附则。《管理办法》对工程总承包的适用项目范围、基本原则、监督管理部门及其职能分工、工程总承包单位条件、项目经理条件，招标及投标文件编制、评标办法、合同价格形式、发承包的风险责任，建设单位的项目管理，工程总承包单位的组织机构、现场管理和分包要求，施工图设计文件审查，质量、安全和工期责任，竣工验收、备案和项目资料移交，以及监督管理职责，安全生产许可证和施工许可证办理，信用管理和行业自律、法律责任等作了系列的明确和规定。

较“两部委《管理办法》”和其他省市相关规定，《管理办法》在工程总承包适用项目范围、对联合体方式的要求、注册监理工程师担任工程总承包项目经理的要求、分包要求和禁止转包的规定、施工图设计文件审查、安全生产许可证和施工许可证办理、工程总承包项目的质量、安全和工期责任、创优质工程奖补偿奖励费或缩短定额工期补偿费、提前竣工交付使用补偿奖励费、抢险救灾工程以及国外资本在川投资实行工程总承包方式项目的国际惯例做法、其他专业工程要求等内容和深度都有一定的细化和拓展，既符合法律法规的规定、具有可操作性，又体现地方特色。

五、重点内容解读

（一）区分政府投资项目和企业投资项目予以规范

 一是关于发包阶段和条件。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成、以投资概算为经济控制指标、预留建设单位需要发生的前期相关管理必要费用后，进行工程总承包项目发包；按照简化程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。详见第七条。

二是关于投资控制。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。符合《政府投资条例》的规定。详见第九条。

三是关于合同价格形式。企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。详见第十八条。

（二）关于工程总承包方式的适用项目。《管理办法》第六条明确：建设单位应当根据工程项目的规模和复杂程度及自身管理能力等合理选择建设项目组织实施方式，自主决策采用工程总承包模式。同时，根据《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发〔2016〕71号）以及抢险救灾项目的特殊性，把建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确、技术方案成熟的政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目、抢险救灾项目以及装配式建筑项目作为我省应当优先采用工程总承包方式的建设项目类型，以示范引领推动工程总承包的全面健康发展。

（三）关于参与项目前期咨询服务的企业可否参与该项目工程总承包投标

此前相关规章规定不协调、不统一，是造成关于施工总承包、工程总承包投标资格争议的焦点之一。2013年修改发布的国家发改委等7部委令第23号《工程建设项目施工招标投标办法》第三十五条明确规定了"为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标"。"两部委《管理办法》"在起草论证、征求意见过程中经历了从"不得参与"到有条件的"可以参与"的重大调整，调整后正式印发的建市规〔2019〕12号新规定也与2017年发布的住建部令第33号《建筑工程设计招标投标管理办法》第八条"招标人一般应当将建筑工程的方案设计、初步设计和施工图设计一并招标"的要求相协调。

工程总承包是设计（采购）施工一体化招标，参与项目前期咨询服务的企业（单位）相关成果在工程总承包招标时，如向所有投标人进行公开，这种情况下参与项目前期咨询服务的企业（单位）作为潜在投标人参与该项目工程总承包投标，不但不存在不正当竞争，反而保证了各投标人在同一招标条件下竞争，有利于提高竞争的充分性、公平性。《管理办法》第十一条第三款明确：招标人公开已完成的项目建议书、可行性研究报告、工程方案设计、初步设计等文件的，编制项目可行性研究报告、工程方案设计、初步设计且具备工程设计资质、工程总承包条件的单位可以参与该工程总承包项目的投标。

（四）关于工程总承包单位条件的规定

与"两部委《管理办法》"对工程总承包单位条件的"双资质"、"联合体"要求相一致，即"应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体"。《管理办法》还补充明确了"施工资质"是指施工总承包资质、"施工单位"是指取得施工总承包资质的施工单位。详见第十一条第二款。也就是说施工专业承包企业和施工劳务企业不能作为联合一方参与工程总承包。不具备"双资质"的设计单位或施工单位独立承接工程总承包业务已不符合《管理办法》的规定。

（五）关于联合体方式的细化要求

联合体成员不合理过多会造成协调难度加大、相互推诿扯皮、质量安全责任难以落到实处，不利于工程建设协调。考虑部分特殊工程的需要，结合工程实践和对今后一定时期内发展趋势的预判，《管理办法》对除部分特殊工程外的联合体方式承揽工程总承包作了突破性的细化规定。明确"除技术复杂的大型房屋建筑项目，跨越铁路、公路及其桥梁、涵洞等的大型市政基础设施项目，以及对工程设计或施工有特殊要求的项目外，以联合体方式承揽的，联合体成员中工程设计、施工单位原则上不宜超过3家。"。《管理办法》同时对工程总承包合同签订、牵头人（单位）、责任分工等做了规定。详见第十二条。

（六）关于注册执业人员担任工程总承包项目经理的规定

《管理办法》在"两部委《管理办法》"相关规定基础上，进一步明确："取得注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师等注册执业资格，依法在一个工程勘察设计、施工单位注册执业""取得注册监理工程师注册执业资格拟担任工程总承包项目经理的，应当注册在一个工程设计单位或者施工单位。"同时规定："工程总承包项目经理不得同时在两个及两个以上工程建设项目担任工程总承包项目经理或者施工项目负责人"。与住房城乡建设部有关注册建造师不得同时在两个及以上工程项目执业的规定是一致的。

（七）关于工程总承包单位的分包

这历来是对工程总承包组织实施方式备受关注、争议的焦点之一。《管理办法》第二十二、二十三条依法对中标后的分包（再发包）作了规定，明确了："工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标"。这是第一次以规范性文件形式明确工程总承包项目的分包可"直接发包（除依法必招的暂估价部分）"。

经建设单位同意，工程总承包单位"可以将工程总承包项目中的非主体设计或者非主体结构、非关键性专业施工业务分包给具备相应资质的单位"。中标的工程总承包单位应自行组织实施项目的主体设计和主体结构、关键性专业施工业务。同时对违法分包的情形做了禁止性规定。

以往的设计企业独立中标工程总承包项目后将施工整体分包、施工企业独立中标工程总承包项目后将设计整体分包的做法不符合《管理办法》的规定。

（八）关于联合体方式工程总承包的转包

根据住建部《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）：承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人的行为认定为转包。任何形式的转包均属违法行为。

以联合体方式实施工程总承包的，可能发生联合体内部成员间的转包，也可能发生与联合体外的其他方的转包。

为明确联合体方式工程总承包的转包情形认定，根据相关法律法规和规章的规定，《管理办法》第二十四条规定："在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方既不实施工程设计或者施工业务，也不对工程实施组织管理，且向联合体其他成员或者以分包形式收取管理费或者其他类似费用的，属于联合体一方将承包的工程转包给其他方。"

（九）关于创优质工程奖补偿奖励费、缩短定额工期补偿费和提前竣工交付使用补偿奖励费。

为贯彻落实国务院、住房城乡建设部和省政府关于"提倡优质优价"的要求，根据《四川省住房和城乡建设厅 四川省发展和改革委员会关于建设工程实施"优质优价"的指导意见》，《管理办法》第十九条明确了创优质工程奖补偿奖励费的条件和计取原则。

"赶工费用（赶工措施费）"在实际中客观存在，承包单位为抢工期必然会额外投入人工费、采取技术措施发生材料费、机械费等费用。《合同法》、国家发展改革委、住建部等9部委印发的《简明标准施工招标文件》、《标准设计施工总承包招标文件》以及《建设工程工程量清单计价规范》《建设工程施工合同（示范文本)》均有明确规定。如"压缩的工期天数不得超过定额工期的20%，超过者，应在招标文件中明示增加赶工费用"。《管理办法》区分不同阶段、不同情形对可能发生的缩短定额工期补偿费和提前竣工交付使用补偿奖励费分别做了明确。

（十）关于抢险救灾工程实行工程总承包

抢险救灾工程具有关系国计民生、应急性强、工期要求紧等特点。属于相关法规规章规定的涉及特殊情形的项目，同时属于可按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序的项目。鉴于该类工程在审批手续、承包单位的确定、组织实施、计价标准以及资金拨付等方面的特殊性，《管理办法》第四十一条明确："实施工程总承包的抢险救灾工程项目应同时执行四川省有关抢险救灾工程项目管理的规定"。

（十一）关于国外资本在川投资项目实行工程总承包

参照国际惯例做法，国外资本在川投资实行工程总承包方式的项目，工程设计单位、施工总承包单位可以根据招标文件的要求独立投标，中标作为工程总承包单位。第四十二条作为特例予以明确，既是遵循国际惯例做法，也对工程总承包单位条件的合理补充。

（十二）关于除房建和市政工程以外的其他专业工程实行工程总承包

《管理办法》对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包建设具有"强制性"，但对其他专业工程则无"强制性"。《管理办法》第四十三条明确：房屋建筑和市政基础设施工程以外的其他专业工程可参照本办法执行。其它专业工程采用工程总承包建设模式的，工程设计单位、施工总承包单位仍可依据《建筑法》（第24、29条）、相关资质标准、资质管理规定和资质证书许可范围（类别）、等级的规定，沿袭原"单资质"承揽工程总承包业务。